普通高校考试招生制度是国家基本的教育制度。改革开放30多年来，我国考试招生制度不断改进完善，初步形成了相对完整的考试招生体系，为学生成长、国家选才、社会公平作出了历史性贡献，对提高教育质量、提升国民素质、促进社会纵向流动、服务国家现代化建设发挥了不可替代的重要作用。但与此同时，随着人民群众接受优质教育资源的愿望日益强烈，高等教育特别是优质教育资源缺乏、布局不平衡、入学机会的地区差距等矛盾日益彰显。如，我国的高水平大学在布局上呈现明显的东多西少、东强西弱的态势，东部省份拥有24所“985”大学和63所“211”大学，分别占总量的61.5%和57.4%。75所教育部直属高校中，北京市24所，上海8所，江苏7所，而河南、山西、云南、贵州等13个省份没有一所直属高校，这种不平衡的区域布局结构，成为各省高水平大学入学机会差距大的直接原因。为了保障和促进教育公平，国家在优化高等教育资源布局的同时，抓住考试招生制度这一“牛鼻子”，不断探索和推进高校考试招生制度改革，维护好高校招生的公平正义，让更多的人共享高等教育改革发展成果。

一、保障教育公平的价值共识，是考试招生制度改革的基本动力。

缩小地区差异，保障并不断促进教育公平，是全世界主流公共教育政策的共同价值追求。世界经济合作与发展组织发布的《2015教育概览》关注到，教育不公平至今仍然持续存在，对劳动力市场与经济发展带来了严重影响，呼吁各国政府应对持续的教育不公平，聚焦提高教育系统效率，以确保每名儿童，无论其背景如何，都能发挥潜能，并从优质教育中受益。世界银行发布的政策研究工作报告《含着金钥匙出生：全球教育成就不平等》也着重指出，全球学习成果存在巨大的不公平。一个人最初所获教育的不公平将持续影响他的一生，优质教育的缺乏会形成强烈的社会排斥，阻碍个体从经济社会发展中获得收益。无论出于保障个体发展还是促进社会发展的考虑，各国政府都高度重视教育不公平所带来的严重后果，把促进公平作为重要的政策取向和价值追求，并采取措施积极应对教育不公平现象，包括借助立法与执法手段推进教育公平、完善公共教育资源的公正分配与高效管理机制、兼顾效率与公平，从缩小差距入手，关注弱势群体和农村教育等等。

二、与时俱进的制度调整，是保障和促进教育公平的必然要求。

与经济体制改革进程类似，我国高等教育也大致经历了一个体制改革和权力下放的过程，逐步由完全的计划体制向计划与市场相结合的体制转变。以招生计划管理为例，新中国成立后，我国高等学校招生计划主要由中央政府统一管理，与国家国民经济和社会发展的其他计划一样，实行高度集中的计划管理和分配制度。改革开放后，为了发挥地方和高校办学积极性与自主性，更好地为地方经济社会发展输送人才，逐步形成了国家宏观总量控制，中央和省两级管理、以省为主的管理体制，高校根据国家有关规定和国家核定的办学规模，自主制定招生方案。2014年，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》颁布以来，国家循序渐进地调整相关制度，推进综合改革，包括改进招生计划分配方式、改革考试形式和内容、改革招生录取机制、改革监督管理机制，特别是提出了继续提高中西部地区和人口大省录取率、减少和规范考试加分、完善和规范自主招生等具体要求。可以感受到，国家对教育发展的战略需求越来越明确、社会对高考功能的要求越来越多元化、不同教育发展水平的地区期望越来越高，考试招生制度必须及时进行动调整，以期不断逼近更大范围的公平。目前推进的考试招生制度的系列改革，是政府转变职能、落实“放权、管理、服务”治理理念的成果，是尊重教育规律和市场规律的体现，也是保障和推进教育公平的制度基础。

三、切实有效的政策措施，是保障和促进教育公平的必要手段。

理念必须转化为切实有效的政策措施，才能取得引导工作的实效。近年来，围绕缩小各省高考录取率差距，教育部门加大招生计划的宏观调控和政策引导，有针对性地采取了一系列政策措施。例如，2008年、2009年起施行的支援中西部地区招生协作计划和跨省生源调控计划，就是为了保障和增加中西部省份和人口大省高等教育入学机会，缩小各省高考录取率差距专门设计的专项计划。这两个计划实施多年，搭建了各省之间相互协作、互帮互助的平台，体现共同发展、共享发展的理念。在国家的统一协调和各省的共同努力下，中西部考生高等教育入学机会偏少的不利局面得以较大改善，分省高考录取率的差距已经明显缩小。事实上，不少国家也曾经使用或正在使用这种倾斜招生政策以推进地区差异的缩小。在美国就曾实施过向少数族裔和弱势群体“优先照顾”的招生政策，这就是广为熟知的平权运动，虽然这一政策在美国各州正逐步退出历史舞台，但不可否认，平权运动在推进美国教育公平中起到了重要作用。在韩国，以首尔大学为例，该校在 2015年度招生计划中明确提出“地区均衡选拔生”概念，这是为均衡不同高中的毕业生入学机会而给每所高中专门推荐名额的措施。

考试招生制度改革在促进教育公平方面已经取得积极成效。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，提高中西部高等教育的发展水平，缩小与东部发达省份的差距仍将是推进高等教育公平的工作重心。在深化高等教育综合改革、推动治理体系和治理能力现代化的今天，建立和完善教育重大政策的科学决策机制，让多元利益主体的诉求得到充分表达和有效回应，最大可能凝聚社会共识，进一步完善考试招生制度，是保障和促进教育公平的必由之路。同时，必须清醒地认识到，教育公平问题的成因是复杂的，既有教育本身的原因，更是经济社会发展的不平衡、不协调在教育领域的反映。因此，促进教育公平是一项复杂的系统工程，不能指望单纯通过教育政策的调整，更不能指望通过一两个政策措施就可以毕其功于一役。落实十八届五中全会五大发展理念，推进经济社会全面转型，特别是实现区域之间经济社会的协调发展，是保障和促进教育公平的根本之策。(田慧生)